最高人民法院研究室关于公民有偿代理问题的研究意见
李予霞
有关部门就公民有偿代理诉讼合同纠纷如何适用法律问题征求最高人民法院研究室的意见。经研究，最高人民法院研究室认为：
公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
一、问题的由来
2001年，三亚市滨海公司因不服三亚市人民政府作出的《三亚市人民政府关于收回三亚市滨海公司土地使用权的决定》，遂与郭某（公民）签订《委托代理合同》，约定：“一、滨海公司因与三亚市人民政府土地使用权行政处罚纠纷一案事务中，特别授权郭某全权代理。……七、本代理事项宣告完成之日起三日内，滨海公司以郭世宁所代理取得收益的土地使用权按市场价值总金额的30%付给郭某作为报酬。”后滨海公司胜诉，郭某请求滨海公司支付报酬未果，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判定滨海公司支付郭某代理费及利息。
有关部门就以下两个问题征求我室意见：(1)滨海公司与郭某签订的合同是否有效；(2)滨海公司应否为郭某支付代理费。
二、主要争议问题
本案中，关于公民不以律师身份代理诉讼签订委托代理合同是否有效的问题，目前有两种意见：
一种意见认为，滨海公司全权委托郭某代理诉讼，签订了委托代理合同并约定了报酬。该诉讼代理行为属于公民个人有偿法律服务行为，违反了2001年12月修改的律师法第十四条“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”的规定。另外，《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》第三条规定：“公民个人一律不得向社会提供有偿法律服务，根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，公民经人民法院许可，可以担任被告人或当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的，不得藉此向被告人或当事人收取报酬，也不得以此为谋生的手段”；《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》（司发[1993] 340号）也规定：“……其他任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务”。由此，郭某的有偿代理行为违反了律师法和司法部规章的禁止性规定，双方签订的《委托代理合同》为无效合同，应驳回诉讼请求：
另一种意见认为，律师法是调整律师执业行为的法律规范，它不能对公民受委托代理并收取报酬属平等主体之间的权利义务关系作出规定。律师法第十四条的规定“没有取得律师执业证书的人员”应当仅指已通过司法考试但尚未取得律师执业证书的人，不应当包括以个人名义代理诉讼的一般公民。我国三大诉讼法均明确规定允许公民代理诉讼，代理人与被代理人之间是委托代理合同关系，应属合同法调整的范围。合同法第四百零五条规定：“委托人完成委托事务的，委托人应当向其支付报酬。”2007年律师法将第十四条改为第十三条：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务”，删除了“不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”的内容。合同法、三大诉讼法是全国人大制定的，属上位法，效力高于律师法以及司法部制定的规章。因此，依据合同法的规定，当事人双方签订的《委托代理合同》没有违反法律规定，应当认定合同有效。
三、研究意见和理由
（一）公民有偿代理诉讼问题现状
目前，我国三大诉讼法都规定了公民担任代理人或辩护人。公民担任代理人或辩护人一般有三种情况：一是自愿无偿帮助。这种代理大多是当事人的亲友，出于自愿，不收取报酬。二是出于工作任务。这种代理多由所在单位指派或委托。三是出于营利目的。这种代理人员一般以当事人亲友的名义参加诉讼，并收取一定的代理报酬。
当前，我国法律并没有规定律师强制代理制度，我国的律师队伍还不足以满足整个法律服务行业的需求，特别是在不发达地区，律师人数较少更难以满足当事人法律服务的需求；加上我国经济发展不平衡，特别是广大农村的多数当事人经济状况比较差，难以承担律师代理费用，专业的法律服务市场局限性非常明显。因此，公民代理制度仍然是当前我国诉讼代理制度中不可或缺的一部分。
公民代理人参与诉讼，为当事人提供了法律服务，也为解决社会纠纷作出了努力，在当事人自愿的前提下，收取一定的劳动报酬应当是合情合理的。但现行社会上的有偿代理已经演化为“职业公民代理”，这种有偿代理表面是公民代理，实际上已经背离了法律规定公民代理这一制度的立法目的，违背了公民代理的无偿性、非职业性。司法实践中，公民有偿代理也存在诸多问题：公民代理人一般不是法律专业人员，没有专门的法律执业经历，在诉讼活动中容易发生因专业能力的欠缺而损害当事人合法权益的情况。一些公民代理人为获取“代理费”竭力鼓动当事人仲裁、打官司、上访、缠访，甚至煽动闹事，不利于矛盾纠纷的解决，对社会和谐稳定产生负面影响。还有些公民代理人打着律师的旗号，收人钱财而不替人办事，败坏律师声誉，贬低律师职业形象。
（二）最高人民法院对公民有偿代理合同的效力问题的认定
虽然现行三大诉讼法对委托公民担任诉讼代理人都有明确规定。但就公民有偿代理问题，除了司法部的规章以外，确实缺乏法律明确规定。关于公民有偿代理合同的效力问题，我室也曾办理过类似的征求意见。在办理过程中，曾经征求过相关部门的意见。各部门对公民有偿代理合同的效力问题的认识也不一致。司法行政机关认为，由于法律对此问题缺乏明确规定，应当尽快出台相关规定，命令禁止公民代理不得收取费用。立法机关认为，公民代理诉讼问题涉及诉讼制度，不属于合同法规范的问题。当事人的近亲属、有关社会团体或者所在单位推荐的人，经人民法院许可的其他公民，可以被委托为诉讼代理人或辩护人，但不得从事有偿代理或辩护业务，不得以此为业。否则，会冲击律师制度，也不利于审判工作的顺利进行。但也有行政机关认为，应当认定公民有偿代理合同有效并应当允许公民进行有偿代理活动。
一直以来，最高人民法院在处理公民有偿代理合同时都采取不予保护的态度。最高人民法院民庭对重庆高院有关公民代理合同中给付报酬约定的效力问题的请示曾答复，未经司法行政机关批准的公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护。但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
我们认为，最高人民法院采取对公民有偿代理合同不予保护并支持受托人实际发生的费用的做法有一定道理，一是保证了立法设计公民代理制度的初衷，公民代理应当保持无偿性、非职业性。二是防止职业公民代理人为牟取经济利益而侵害当事人的合法权益，维护法律服务市场秩序。三是考虑到公民作为代理人在诉讼过程中会发生差旅、住宿以及复印等费用，给予代理人一定补偿更公平合理。综上，对公民有偿代理合同的处理意见是：公民个人与他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但对于受托人为提供服务实际发生的差旅等合法费用，人民法院可以根据当事人的请求给予支持。
来源包头律师咨询网
http://www.zwjkey.com/onews.asp?Id=13694
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